Piquant rapport de la Cour des comptes…

L’institution des courses réunit cinq organismes principaux, dont la Société d’encouragement à l’élevage du cheval français et France Galop, qui organisent respectivement les courses de trot et de galop et gèrent les principaux hippodromes. Ces deux sociétés mères ont constitué le GIE Pari mutuel urbain (PMU) pour recueillir les paris et distribuer les gains. Les enjeux gérés sont considérables: le PMU a collecté 9,1 milliards d’euros en 2017, dont 7,9 par les parieurs français, 793 millions par les parieurs professionnels internationaux et 354 millions par les autres parieurs internationaux, auxquels il faut ajouter 856 millions de paris sportifs et poker en ligne. L’institution des courses connaît depuis le début de la décennie 2010 une diminution sensible de ses ressources en raison de la concurrence croissante subie par le pari hippique sur le marché des jeux. Faute d’avoir mis en œuvre les réformes nécessaires, l’institution est confrontée à une situation financière dégradée, malgré des soutiens accrus de l’État. La pertinence du monopole dont elle bénéficie pour l’organisation des paris hippiques peut quant à elle être questionnée.

La filière hippique est fondée sur l’organisation de courses de chevaux faisant l’objet de prises de paris : les courses de galop, qui s’inscrivent dans un marché mondial, et les courses de trot, centrées sur une race française et qui représentent environ 60% de l’activité d’élevage et de courses en France. Les emplois de la filière hippique sont fortement concentrés géographiquement (Normandie, Pays-de-la-Loire, Oise, etc.). La filière hippique est aujourd’hui fragilisée par la concurrence croissante à laquelle le pari hippique est confronté, tant dans le réseau physique (offline) qu’en raison de l’ouverture du marché des paris en ligne (online).

L’État est censé assurer une tutelle sur l’institution des courses, mais l’exercice de ses responsabilités est aujourd’hui trop limité en raison des contradictions inhérentes au positionnement des administrations concernées. Cela ne lui permet pas d’influer sur les orientations de l’institution, et ce d’autant moins que ses prérogatives ont été réduites au cours des années récentes. En pratique, l’État, dont les décisions ne sont pas toujours suivies d’effets, rencontre des difficultés dans l’exercice de ses compétences à l’égard de l’institution.

L’efficacité de l’action de l’État est également entravée par un cadre juridique inadapté. Celui-ci laisse subsister des pratiques contraires aux objectifs de lutte contre le blanchiment des capitaux et n’assure pas la maîtrise du développement considérable de l’activité des parieurs professionnels internationaux, qui représente aujourd’hui 9,5 % des enjeux offline et est inéquitable pour les parieurs français.

La pertinence du «double monopole» confié à l’institution pose question : le droit exclusif pour déterminer le nombre et le calendrier des courses ne repose pas sur un objectif d’intérêt général, tandis que le monopole sur l’organisation des paris hippiques, théoriquement fondé sur des considérations d’ordre public, est fragilisé par les insuffisances du contrôle de l’État.

Dans un contexte où la concurrence entre les différents vecteurs de jeu est croissante, il est nécessaire d’assurer une régulation efficace de l’ensemble du marché des jeux et paris. Le modèle retenu pour les jeux en ligne a fait la preuve de sa pertinence : une autorité de régulation unique, ayant le statut d’autorité administrative indépendante, permettrait un encadrement cohérent de l’ensemble des secteurs de jeux.

Les ressources issues des paris hippiques sont en nette diminution, tandis que les charges des sociétés mères ont connu une forte croissance au cours des années récentes, particulièrement à France Galop. Dans ce contexte, la situation financière de l’institution s’est rapidement dégradée et les sociétés mères n’ont pas engagé de réformes suffisamment ambitieuses pour y faire face.

Pourtant, l’institution des courses a bénéficié de soutiens accrus de l’État depuis 2010 : sur la période 2011-2015, l’évolution de la fiscalité a ainsi bénéficié aux sociétés mères à hauteur de 150 millions d’euros. L’État a de fait compensé, par la diminution de ses recettes fiscales, la croissance excessive des charges de l’institution. Celle-ci a choisi de faire peser ses difficultés financières en premier lieu sur la filière, en réduisant fortement ses aides à cette dernière. Les parieurs ont également été mis à contribution, la part des enjeux reversée sous forme de gains ayant sensiblement diminué depuis 2012.

La gouvernance de l’institution des courses n’offre pas les conditions d’un pilotage stratégique efficace pour faire face aux enjeux auxquels elle est confrontée. Les sociétés mères, qui détiennent le pouvoir décisionnel au sein de l’institution, ne parviennent pas à définir une stratégie commune pour la filière. Elles adoptent souvent des stratégies non coopératives. Ces insuffisances sont d’autant plus regrettables que l’État ne dispose pas non plus d’une stratégie claire pour la filière hippique. Achever la transformation stratégique du PMU, renforcer les mutualisations au sein de l’institution et moderniser sa gestion économique supposent des efforts considérables et des actions ambitieuses, qui restent à accomplir.

La Cour formule treize recommandations visant à réformer l’organisation de l’institution des courses et à mieux réguler son activité :

1. (tutelles, France Galop et SECF) encadrer juridiquement les services offerts par les sociétés mères sur les comptes des intervenants dans le respect des dispositions du code monétaire et financier ;
2. (tutelles) adopter des dispositions législatives visant à interdire les pratiques inéquitables auxquelles ont recours les parieurs professionnels internationaux ;
3. (tutelles) en matière de lutte contre le dopage, adopter pour les courses hippiques des dispositions similaires à celles actuellement en vigueur pour le dopage animal sportif, notamment en ce qui concerne les sanctions pénales ;
4. (ministre chargé du Budget) modifier l’arrêté relatif au règlement du PMU afin d’imposer à ce dernier le respect du plafond fixé par le code monétaire et financier s’agissant des mises et des gains en espèces ;
5. (tutelles) engager une réflexion sur la pertinence du maintien d’un monopole pour l’organisation des paris hippiques au regard des évolutions du secteur des jeux et paris ;
6. (tutelles) confier la régulation de l’ensemble des jeux d’argent et de hasard en dur et en ligne à une autorité administrative indépendante constituée par le regroupement de l’ARJEL, de la COJEX, de la commission consultative des jeux de cercles et de casinos et de l’observatoire des jeux ;
7. (France Galop, SECF) mettre en cohérence le niveau des charges de l’institution des courses avec celui de ses revenus issus des paris ;
8. (France Galop, SECF et tutelles) établir des comptes et un rapport d’activité financière qui retracent clairement les flux entre les différentes entités de l’institution des courses selon une méthodologie partagée entre les deux sociétés mères ;
9. (tutelles) introduire, dans les textes réglementaires applicables à l’institution des courses, des règles destinées à renforcer et formaliser la prévention des conflits d’intérêts ;
10. (tutelles, France Galop et SECF) limiter la durée du mandat des membres cooptés du comité et ouvrir le conseil d’administration des sociétés mères à des personnalités qualifiées indépendantes ; 11. (FNCH) assurer un pilotage stratégique des sociétés de province en remplaçant les diverses subventions de fonctionnement du fonds commun des courses par une subvention globale annuelle attribuée, pour les sociétés de courses les plus actives, dans le cadre d’une convention d’objectifs ;
12. (tutelles, FNCH) créer une direction nationale du contrôle de gestion au sein de la FNCH et modifier le décret du 5 mai 1997 pour confier à la FNCH des pouvoirs de contrôle sur les sociétés de courses et les fédérations régionales ;
13. (tutelles, PMU, France Galop, SECF) réexaminer le statut de GIE du PMU pour l’adapter à la nature commerciale de son activité.